2023年，對于中國數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展而言，是一個深刻的注腳。
隨著國家數(shù)據(jù)局的組建，數(shù)據(jù)要素市場的擘畫有了清晰的落筆方向。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建、數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)流通交易、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)市場生態(tài)培育、數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應(yīng)用……在中國的廣袤大地上，有了一個個具象的發(fā)展定格，新視角和新方法不斷涌現(xiàn)。
處于數(shù)據(jù)要素發(fā)展的關(guān)鍵期，創(chuàng)新的同時伴隨隱憂。生成式人工智能等新技術(shù)伴隨的數(shù)據(jù)合規(guī)問題、數(shù)據(jù)跨境流動帶來的安全風(fēng)險，仍時刻敲響發(fā)展與安全并重的警鐘。
這一年，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素持續(xù)發(fā)揮作用，激發(fā)其他要素創(chuàng)新活力，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的動力源泉。人們越來越清晰地認識到——數(shù)據(jù)在流動中釋放價值，在社會化大生產(chǎn)中獲得效益。
01 國家數(shù)據(jù)局
2023年，新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出，組建國家數(shù)據(jù)局，標志國家在數(shù)據(jù)發(fā)展管理體制機制建設(shè)上邁進了一大步。
今年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》對外公布。方案明確，組建國家數(shù)據(jù)局。根據(jù)方案，國家數(shù)據(jù)局負責(zé)協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等。10月25日，國家數(shù)據(jù)局正式掛牌。當前，三名正副局長已到任。
近期，國家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏的多次公開發(fā)言為數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展指明方向，未來將重點在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)市場生態(tài)發(fā)展和公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用等方面發(fā)力。
12月已迎來兩份重磅文件。國家數(shù)據(jù)局發(fā)布《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，賦能經(jīng)濟社會發(fā)展。12月25日，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局印發(fā)《數(shù)字經(jīng)濟促進共同富裕實施方案》，推動數(shù)字經(jīng)濟在促進共同富裕方面發(fā)揮積極作用、取得實際性進展，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展譜寫全新篇章。
● 專家解讀
“用得好”方面，近期正在征求意見的《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》已經(jīng)指出了努力方向，下一步應(yīng)當從數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和全要素數(shù)字化三個層面完善數(shù)據(jù)要素發(fā)揮行業(yè)乘數(shù)效應(yīng)的政策路徑，有序推進數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化、資本化。
02 “數(shù)據(jù)要素x”
12月15日，在國家“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布一周年之際，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布的第一個數(shù)據(jù)要素文件，就《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》向社會公開征求意見，從十二大領(lǐng)域展開重點行動，力爭到2026年在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)得到顯現(xiàn)。
通過實施“數(shù)據(jù)要素×”行動，發(fā)揮我國海量數(shù)據(jù)規(guī)模和豐富應(yīng)用場景優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)在不同場景中發(fā)揮千姿百態(tài)的乘數(shù)效應(yīng)，促進我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。這為當前地市探索數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展指明了方向——從供需兩端發(fā)力，面向應(yīng)用場景挖掘數(shù)據(jù)價值，明確了數(shù)據(jù)要素價值化的發(fā)展道路。
● 專家解讀
中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任馮海紅：數(shù)據(jù)要素的價值化，需要體現(xiàn)在提升社會治理能力、提升生產(chǎn)經(jīng)營效率、創(chuàng)造新業(yè)態(tài)新動能等具體方面，該行動以智能制造等領(lǐng)域及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點，推動數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟社會發(fā)展中切實發(fā)揮倍增、放大、乘數(shù)效應(yīng)，具有較強的引導(dǎo)性。數(shù)據(jù)要素市場化配置改革要堅持價值導(dǎo)向，避免片面鼓吹和謀求所謂的“數(shù)據(jù)財政”，而是要在創(chuàng)造經(jīng)濟社會價值過程中，不斷探索數(shù)據(jù)要素賦能的新模式、新機制。
未來應(yīng)切實發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟聯(lián)席會議、國家數(shù)據(jù)局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，在試點示范、專項資金支持等方面發(fā)揮強有力的引導(dǎo)支撐作用。同時，建立健全數(shù)據(jù)交易場所、數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的引導(dǎo)規(guī)范制度。充分發(fā)揮國家高端智庫和專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的作用，加強成效評估、模式總結(jié)、案例篩選等方面的專業(yè)化力量。
華南師范大學(xué)法學(xué)院特聘研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟法治研究中心主任馬顏昕：數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，以推進數(shù)據(jù)要素協(xié)同優(yōu)化、復(fù)用增效、融合創(chuàng)新作用發(fā)揮為重點。
數(shù)據(jù)要素協(xié)同優(yōu)化，一方面是指各種數(shù)據(jù)互相協(xié)同才能發(fā)揮更大效用，例如行業(yè)數(shù)據(jù)空間協(xié)同了產(chǎn)業(yè)鏈上的數(shù)據(jù)，而不是單獨的數(shù)據(jù)發(fā)揮價值。另一方面是數(shù)據(jù)要素和其他要素的協(xié)同，例如貸款審批是數(shù)據(jù)要素和資本要素的協(xié)同。
數(shù)據(jù)要素復(fù)用增效，則是提高數(shù)據(jù)的多主體復(fù)用性，同時增加數(shù)據(jù)新的效能，不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，突破傳統(tǒng)資源要素約束條件下的產(chǎn)出極限，拓展經(jīng)濟增長新空間。當前數(shù)字政府實現(xiàn)“一處填表，處處可用”并在各個領(lǐng)域發(fā)揮作用，即是數(shù)據(jù)復(fù)用增效的一種表現(xiàn)。
03 數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)
邁入數(shù)字經(jīng)濟時代后，制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開放、流通、交易相關(guān)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護和利用日漸提上日程，多份政策提出建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則。去年出臺的“數(shù)據(jù)二十條”走出了突破性一步——創(chuàng)新提出“結(jié)構(gòu)性分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”政策框架，尤其是“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制”。
淡化數(shù)據(jù)所有權(quán)，強調(diào)數(shù)據(jù)使用權(quán)，成為我國構(gòu)建中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的重要指引。
2023年，北京、上海、廣東、湖北等多地出臺數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)政策，首要關(guān)注的即是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，深圳更率先以政府規(guī)范性文件形式對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記行為進行規(guī)范管理。這一年，各省市積極開展“數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記”“數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證”等先行先試實踐，福建、浙江、江蘇、山東、北京、廣東等地陸續(xù)推出數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記平臺?？梢灶A(yù)見，未來數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建，將扎根于數(shù)據(jù)的流動和商業(yè)化利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的適當控制和充分利用，推動數(shù)據(jù)價值全面釋放。
● 專家解讀
中國政法大學(xué)教授、中國知識產(chǎn)權(quán)研究會副理事長、最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)司法保護研究中心研究員馮曉青：數(shù)據(jù)日益成為重要的生產(chǎn)要素并具有財產(chǎn)屬性，需要予以確權(quán)。基于數(shù)據(jù)主體的多元性和數(shù)據(jù)利益的復(fù)雜性，以及數(shù)據(jù)自然流動和分享的特質(zhì)，難以簡單套用傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)制度，特別是不宜建立排他性和支配性極強的所有權(quán)制度。
在分置式產(chǎn)權(quán)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，建立基于數(shù)據(jù)動態(tài)流轉(zhuǎn)和價值實現(xiàn)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，需要秉承數(shù)據(jù)流動、控制、分享與利用的核心要義，這四方面內(nèi)容相輔相成、缺一不可。針對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)，明確賦予數(shù)據(jù)控制權(quán)、數(shù)據(jù)處理權(quán)、數(shù)據(jù)處分權(quán)和數(shù)據(jù)收益權(quán)，其中數(shù)據(jù)控制權(quán)是整個數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)造的基礎(chǔ)性權(quán)利，通過這四種權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)資源價值轉(zhuǎn)化和數(shù)據(jù)集合、數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開放、共享與市場化應(yīng)用。
數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，是推進我國數(shù)據(jù)法治建設(shè)、釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素潛能、賦能實體經(jīng)濟的重要制度，應(yīng)當以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建與完善為核心，以促進數(shù)據(jù)的交易、流通、開放、共享為重要宗旨。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度還應(yīng)當重視維護數(shù)據(jù)安全、加強數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管，維護數(shù)據(jù)承載的國家利益、公共利益和個人信息權(quán)益，服務(wù)于我國數(shù)字經(jīng)濟的打造和發(fā)展。
深圳市律師協(xié)會數(shù)據(jù)合規(guī)專業(yè)委員會副主任王彩琴：企業(yè)對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注點集中在以下幾點：
一是數(shù)據(jù)分類分級，企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)邊界不清，數(shù)據(jù)分類分級尚無明確、具體的標準，導(dǎo)致企業(yè)難以把握數(shù)據(jù)類別、難以判斷對數(shù)據(jù)采取何種級別的保護，企業(yè)如何有效界定其數(shù)據(jù)資產(chǎn)范圍成了首要關(guān)注的問題。
二是數(shù)據(jù)確權(quán)，每個數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體既是數(shù)據(jù)生產(chǎn)者又是消費者，且每個主體在與他方對接時產(chǎn)生的數(shù)據(jù)難以界定其歸屬權(quán)，企業(yè)推動數(shù)據(jù)流通的前提是數(shù)據(jù)確權(quán)以及數(shù)據(jù)流通后續(xù)產(chǎn)生的收益歸屬的問題，目前亟待相關(guān)法律法規(guī)進一步明確。
三是企業(yè)數(shù)據(jù)的利用和保護之間的平衡，即如何最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，又能避免數(shù)據(jù)合規(guī)的風(fēng)險。
四是數(shù)據(jù)資源入表，如何將企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)變成法律意義上的資產(chǎn)，關(guān)乎數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)價值計量、數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計、數(shù)據(jù)安全與合規(guī)等問題，需要充分的前提才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。
04 公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用
當前，公共數(shù)據(jù)規(guī)模占全社會數(shù)據(jù)規(guī)模70%左右?！皵?shù)據(jù)二十條”為公共數(shù)據(jù)合理有償使用“開綠燈”，明確提出“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的探索實踐意義重大，有利于打破公共數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)的制度束縛。
2023年，各地探索公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的步伐加快。浙江、廣東、深圳、上海等地接連出臺地方立法，就公共數(shù)據(jù)權(quán)屬、采集、流通、監(jiān)管、安全等方面進行細化落地，浙江出臺了全國首部公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)。國家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏今年12月公開發(fā)言時提出，從六大方面大力推動公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，為破解數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域存在的“不愿開、不敢開、不會開”等難題指明方向。
隨著改革探索更加深化，公共數(shù)據(jù)開發(fā)與運營的難點逐漸清晰，可從近期湖南衡陽“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”事件中透視一二，政務(wù)數(shù)據(jù)資源的安全利用以及合理定價引發(fā)廣泛討論。未來一段時間內(nèi)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用仍是一條充滿無限機遇與挑戰(zhàn)的數(shù)據(jù)價值探索之路。
中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任馮海紅：2023年，我國地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度建設(shè)和具體實踐均取得顯著進展，成為當前數(shù)據(jù)要素市場化配置改革、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建中的前沿?zé)狳c，并呈現(xiàn)出兩種主要模式：
一是綜合集成模式，地方以規(guī)范性文件等形式授權(quán)其數(shù)據(jù)集團等當?shù)貒衅髽I(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃及協(xié)調(diào)推進，包括上海、貴州、青島、成都等；
二是場景牽引模式，地方數(shù)據(jù)主管部門制定運營管理方案并負責(zé)平臺建設(shè)運營，統(tǒng)籌推動以重點場景為牽引的公共數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造，包括北京、杭州等。
同時，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營也存在需要解決的若干突出問題，例如如何兼顧平衡好數(shù)據(jù)利用安全可控與市場主體公平參與，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好鼓勵地方創(chuàng)新探索與實現(xiàn)全國高效協(xié)同，如何顯著提升數(shù)據(jù)資源質(zhì)量并形成數(shù)據(jù)治理成效的正向激勵機制等等。展望未來，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營將呈現(xiàn)出制度不斷健全、機制穩(wěn)步優(yōu)化、場景豐富多樣、數(shù)據(jù)多元融合、價值加速凸顯等發(fā)展趨勢，建議政府與企業(yè)積極謀劃并捕捉可信數(shù)據(jù)空間建設(shè)、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)商培育等發(fā)展機遇。
05 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施
隨著以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展，對與之相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施提出了新的要求，需要構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)要素特征，促進數(shù)據(jù)流通利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)價值效應(yīng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，包括網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、算力設(shè)施、數(shù)據(jù)流通設(shè)施，以及數(shù)據(jù)安全設(shè)施。
高速通信網(wǎng)絡(luò)、人工智能大模型、數(shù)據(jù)空間、數(shù)據(jù)流通交易平臺……廣東、浙江、上海、貴州、山東、江蘇等地基于自身地理位置、資源條件、經(jīng)濟發(fā)展等因素，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上各有側(cè)重。國家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏今年11月公開發(fā)言表示，下一步將加快推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，一是加強頂層設(shè)計，適度超前部署；二是繁榮產(chǎn)業(yè)生態(tài)，促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與融合；三是開展國際合作，推動國際數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)。
數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也將與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的落地和數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的實施一起，共同為數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)確權(quán)、收益分配、交易流通、安全治理等核心問題的解決發(fā)揮作用。
● 專家解讀
同濟大學(xué)法學(xué)院副教授陳吉棟：由于數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的存在與流通有系統(tǒng)依存性，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施將向深度融合、規(guī)模能級提升、多樣化的能源格局、邊緣計算等方向發(fā)展。例如將與5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)深度結(jié)合，形成全面的新型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；其規(guī)模和能級也將持續(xù)提升，借助于多元化的能源格局優(yōu)化能源利用；邊緣計算以其低時延、高效率的特點，預(yù)計成為下一階段的主流；市場規(guī)模持續(xù)擴大，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的未來發(fā)展前景廣闊。目前，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施重點聚焦于基礎(chǔ)層的設(shè)施，重視數(shù)據(jù)可信流通，未來應(yīng)更關(guān)注數(shù)字身份（包括國際間的身份互認）、更具效率的信任供給平臺等。
針對算力基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，政企應(yīng)在以下方面進一步探索實踐：采取多元供給的方式優(yōu)化數(shù)據(jù)中心的地理布局，合理利用公有云、私有云、混合云等資源，考慮到能耗、環(huán)保和網(wǎng)絡(luò)接入等因素；根據(jù)不同行業(yè)需求，尤其要強化對AI、科研等高性能計算領(lǐng)域的服務(wù)；引導(dǎo)行業(yè)創(chuàng)新，建設(shè)開放共享的算力生態(tài)。對于環(huán)保和安全問題，要注重綠色低碳，提升能源效率，實施相關(guān)評測同時建設(shè)安全可靠的保障系統(tǒng)。面向未來，更應(yīng)提升算力設(shè)施在規(guī)模、能力、效率等各方面表現(xiàn)，以滿足更大規(guī)模的需求。
中國電子云副總裁、數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新研究院院長李樹翀：在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施中，算力設(shè)施是數(shù)字經(jīng)濟最基礎(chǔ)的物理承載，同時也是數(shù)字創(chuàng)新的基礎(chǔ)支撐；數(shù)據(jù)安全設(shè)施是保障，決定著數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。數(shù)據(jù)流通設(shè)施則是激活生產(chǎn)要素的重要手段，一方面表現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和共享方面，通過一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)協(xié)同等推動組織和業(yè)務(wù)重塑，包括數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)以及企業(yè)數(shù)字化改造和創(chuàng)新；另一方面是在數(shù)據(jù)運營和交易方面，包括各地探索搭建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺和數(shù)據(jù)交易平臺。其中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營仍存較大挑戰(zhàn)，一方面數(shù)字政府建設(shè)積累了大量數(shù)據(jù)資源，但數(shù)量與質(zhì)量仍有較大提升空間，數(shù)據(jù)治理應(yīng)進一步加強；另一方面是涉及的主體較多、商業(yè)模式復(fù)雜，需構(gòu)建一套完整的制度與標準體系。
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